浙江建设人勇为改革开放前沿排头兵系列报道（舟山篇）
舟山是全国第一个以群岛建制的地级市，2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区。近年来，在省委、省政府的正确领导下，深入贯彻落实省委“八八战略”和习近平总书记关于“更宽视野、更大气魄、更高标准建设舟山”指示精神，紧紧围绕“中心城市现代化、本岛城乡一体化、主要大岛城镇化”的发展思路，精心规划，锐意创新，海岛城市化进程不断加快。到2017年底，全市建成区面积达到74.71平方公里，城市化水平达到67.9%，城市综合实力跻身全国百强市，由定海城区、新城、普陀城区三组团构成的中心城市新框架基本形成，一座以海洋经济为特色的现代化港口旅游城市正在崛起。
找准一个建设目标，打造海上花园城市
舟山地处我国南北海运大通道和长江黄金水道的交汇处，是江海联运的重要枢纽，被称为长江经济带巨龙头上的一颗明珠，是我国扩大开放、通联世界、深入环太平洋经济圈的战略门户；港口资源得港独优，是我国沿海建大型深水港、发展临港产业的理想之地；渔业资源得海独厚，是我国重要的海洋渔业开发基地；旅游资源得景独秀，以海洋佛教文化、滨海休闲文化、海鲜美食文化为依托的山海风光在长三角中独树一帜。
相对独立的海岛地理位置，造就了舟山阳光、蓝天、白云、碧海、金沙及清新的空气、温润的气候、丰富的植被等独特的海洋生态环境。它弥补了长三角其它14个城市的天然缺陷，在长三角中具有重要的不可替代的地位和作用。舟山借此依托江浙沪强大的腹地辐射带动，依托优越的区位、丰富的资源、深厚的海洋文化、良好的生态环境，错位发展，积极参与长三角地区的产业分工和合作，把舟山建成人与自然和谐相处、经济社会协调发展的现代化的“海上花园城市”，是在接轨上海、融入长三角大背景下，重新审视自己的角色，从以“我”为中心的封闭视觉，转变为长三角经济一体化下作为长三角城市群一员来选择城市发展方向、功能定位、产业布局的必然结果。
突出两大规划编制，绘就城市发展蓝图
城市、海洋是舟山不可或缺的元素，城市发展离不开海洋经济的支撑，海洋经济推动城市的发展。高起点规划城市发展必须两方面结合起来，为此，我们多次组织力量赴国内外考察，邀请专家学者研讨，编制完成了一系列战略性、总体性的规划，重点编制了《浙江舟山群岛新区发展规划》和《浙江舟山群岛新区（城市）总体规划》。
国务院批准设立浙江舟山群岛新区后，按照国务院的要求，为全面落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《长江三角洲地区区域规划》《浙江海洋经济发展示范区规划》，积极探索海洋经济科学发展新路径，着力打造海洋海岛综合保护开发新模式，不断创新陆海统筹协调新机制，切实推进舟山群岛新区全面开发开放和又好又快发展，特制定《浙江舟山群岛新区发展规划》。该规划确定了舟山群岛新区“浙江海洋经济发展的先导区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极、海洋综合开发试验区”的战略地位，以及未来10年到20年逐步建成“大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、重要的现代海洋产业基地、海洋海岛综合保护开发示范区、陆海统筹发展先行区”的总体目标。同时，在空间布局上提出着力构建功能定位清晰、开发重点突出、产业布局合理、集聚效应明显、陆海协调联动的“一体一圈五岛群”的总体开发格局。
城市总体规划对新区发展规划所确定的战略定位、总体目标和空间结构进一步进行了深化，提出了“海洋经济先导区，国际性的港口与海岛旅游城市”的城市性质，以及“自由贸易港、海上花园城”的城市建设目标。在空间布局上，提出了新区“一主三副六重点”的城镇体系结构，以及中心城区“一城三带”的城市空间结构。同时，城市总体规划还对城市综合交通、历史文化名城保护、城市地下空间利用、城市岸线利用、城市市政工程设施、城市环境保护、城市安全与综合防灾、城市近期建设等各专项的发展目标和总体布局作了细化，将进一步指导城市各专项规划和控制性详细规划的编制。
实施三大战略举措，建设东海特色新城
实施城市中心迁移战略，促进城乡发展。随着社会经济的快速发展，城市人口大量集聚，定海老城越来越难以承受人口和环境的巨大压力，必须跳出老城建设新的城市中心，统筹城乡协调发展。2000年，市委、市政府抢抓机遇，报经省政府批准，选定位于定海与沈家门之间的临城新区作为舟山中远期的政治、文化、教育、服务中心，并根据“政府主导、市场运作、量力而行、梯度推进”的原则，集中力量开发建设新城。至2017年底，新城建设取得了重要进展，城市面貌发生了显著变化，道路、管网等市政基础设施不断完善，市级行政中心基本形成，住宅、商业、学校、医院和菜场、公园等已形成规模，建成一批绿城、财富等高星级酒店及中昌、烟草、能源、海运等商务大楼，统一规划建设的农民拆迁新村推进顺利，一座现代化的港口新城已具雏形。新城的建设使舟山“定海、新城、普陀”三组团带状海滨城市的形态得以实现，中心城区的布局结构得以优化，老城区人口与环境的压力得以化解。建成后的新城还将为现代海洋经济发展提供良好的支撑。
实施小岛迁大岛建战略，促进资源共享。推进大岛资源集约是舟山城市发展特有的举措。多年来，舟山坚持不懈地实施“小岛迁、大岛建”工程，出台了在大岛集中安排建设保障性安置住房、建立小岛居民迁移专项补助资金、强化迁移居民的基本公共服务、开发利用小岛资源补偿原居民等办法，相继完成了鼠浪、凉潭等若干小岛整岛、整村的搬迁，并培育了一批中心村。随着小岛群众逐渐集聚到大岛，政府能够利用有限财力，集中力量抓好大岛建设，有效地发挥基础设施资源的共享性。“小岛迁、大岛建”工程的实施，促进了渔农民的转产转业，改善了居民的生活生产环境，实现了海岛人口的集聚和中心城镇的繁荣。同时，小岛的生态环境和资源也得到了更好保护和有序开发。
实施基础设施登陆战略，促进经济高效。舟山地处海岛，城市基础设施薄弱，无法共享大陆的资源，严重制约了舟山城市的发展。为此，该市几年来全面启动了基础设施“四大登陆工程”，努力使舟山成为接轨上海、融入长三角的“桥头堡”。一是大陆连岛工程。由五座大桥联结而成，总长48.16公里，是世界上规模最大的岛陆联络工程之一，2009年12月25日通车。同时，宁波舟山港主通道、宁波至舟山水陆联合通道、舟山至上海跨海大通道、国际空港等工程开始建设。城市“海、陆、空”立体化交通网络持续完善，长期存在的交通“瓶颈”制约得到明显缓解。二是实施大陆引水工程。该工程1998年正式实施，是迄今我国最长、最大的跨海输水工程，也是迄今世界最长、最大的跨海输水工程。引水工程一期、二期已建设完成，三期工程已开工，投用后年均大陆引水将达1.27亿立方米，有效地解决了海岛缺水的问题。三是实施电力联网工程，建成了舟山本岛电网与大陆110KV联网工程、大陆与嵊泗电力联网工程，四县区均实现了与大陆电力的联网；作为舟山连接大陆电网的一条电力“主通道”，500千伏联网工程力争年底投运；四是实施与大陆的通信联网工程，初步形成了覆盖全部乡镇和主要岛屿的现代化综合通信网。随着四大登陆工程的全面实施，陆岛之间日益顺畅，要素流动更加快捷，产生了显著的经济社会效应。
推进四项重点工程，完善城乡建设体系
推进旧城保护工程，塑造海洋城市品牌。城市文化是城市的灵魂。舟山建城历史悠久，海洋文化底蕴深厚。在城市建设中始终坚持开发与保护并举的原则，专门制订了《舟山市历史文化名城保护规划》，先后投入资金对鸦片战争古战场遗址、定海城区老街古巷、马岙古文化遗址等重点区域进行保护和开发。开展我市第一、第二批历史建筑普查，通过普查筛选并确定公布历史建筑73处，完善了舟山历史文化遗存体系。同时积极拓展南海观音文化、滨海休闲文化、海鲜美食文化、海岛民俗文化，丰富了舟山海洋文化的积淀和内涵，有力地塑造了海洋名城品牌。
推进滩涂围垦工程，拓展城市发展空间。舟山陆域狭小，城市建设和产业发展饱受土地要素的制约，滩涂围垦成为解决城市建设用地、拓展城市发展空间的根本出路。上个世纪90年代初，舟山市开始开发与沈家门一山之隔的东港滩涂，总开发面积12平方公里，相当于3个沈家门老城区。而今，东港新城已成为普陀区的新中心，这是我市在没有占用一分耕地的情况下建造的新城区。根据产业发展规划，按照舟山本岛“南生活，北生产”的城乡发展格局，如舟山经济开发区新港园区已成为我市海洋产业集聚的重点区块，六横小郭巨围垦区块为我市临港产业发展提供了土地储备。此外，通过滩涂围垦还促成了一批涉及船舶修造、临港石化、港口物流、海洋旅游等重大项目的落地和建设。
推进村庄整治工程，建设农村小康社区。城乡建设的一个重要组成部分是村庄建设。全力打好小城镇环境综合整治攻坚战，2017年全市有14个小城镇通过省级达标验收，占整治小城镇总数的41%，其中，普陀山镇、六横镇、干览镇等3个小城镇获评“省级样板”。普陀区、嵊泗县获评整治工作优秀县（区）。创成省级卫生乡镇比例达到90%，排名全省第二。加快村镇规划编制，加快村镇规划编制，到2017年底，已编制各类村庄规划的行政村179个，村镇规划覆盖率达到95.2%，基本完成舟山市中心城区村庄布点规划（舟山市中心城区乡村建设规划）编制。加快推进美丽示范村建设，目前全市已启动50个美丽宜居示范村试点创建工作（包括2个国家级示范村），其中35个示范村完成创建（包括6个创建优秀示范村）。形成了定海新建社区“南洞中国戏剧谷”、普陀朱家尖“筲箕湾经典渔村”、岱山小宫门“开心农场”、嵊泗五龙乡“田岙渔村”等一批地域特色鲜明的东海渔农村。
推进城乡安居工程，促进社会平安和谐。推进城乡安居工程，是城市建设的重要内容，更是构筑和谐社会的重要举措。近年来，该市认真贯彻落实国家和省有关房地产调控政策，努力促进房地产市场平稳健康持续发展，城乡居民住房条件大幅度改善，同时住房保障家庭覆盖面不断扩大，城镇中等偏低收入家庭住房困难问题得到有效解决。不仅如此，为人才公租房筹集房源，做好分配工作，高质量高效率地保障了人才住房水平，进一步优化人才居住环境。舟山大力实施危房改造工程，至2018年6月底共完成治理改造4530户，进一步改善海岛群众居住环境。
21世纪是海洋世纪，舟山依海建市，必将由海而兴。今后一个时期，将以建设群岛型、国际化、高品质为目标，不断完善城市功能，改善生态环境，努力实现舟山城乡建设全面、协调、可持续发展。
建成全国首个工程建设项目审批管理信息系统
舟山市认真贯彻落实中央“放管服”和浙江省“最多跑一次”改革部署要求，充分依托舟山群岛新区和浙江自贸区的政策体制优势，提早谋划，先行先试，全面开展工程建设项目审批制度改革，制定实施方案和工作指南等文件，开发建成全国首个工程建设项目审批管理信息系统并通过项目测试，标志着我市工程建设项目审批制度改革取得阶段性成效，企业投资项目办理时间由200多个工作日压缩至42个工作日，申请材料由原来的286项精简至60项。计划8月底前完成县（区）工程建设项目审批制度改革任务，力争提前4个月完成国家改革试点目标任务。
这一改革做法受到了新华网、人民网、光明网、浙江日报等全国主流媒体报道，全球四大咨询机构之一毕马威评价此项改革内容高度契合国家政策导向和试点要求，创新性为全国首创，复制推广性为强。
调整优化，再造全过程审批流程
针对多年来各种法律、法规和规定存在交叉重迭，项目审批手续多、耗时长等问题，对工程建设项目审批进行优化和再造。将工程建设项目审批流程划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收4个阶段，所有28个部门63个事项（包括中介机构、公共服务部门）分别纳入相应阶段办理，确保体外无循环。
根据工程建设项目类型、投资类别、规模大小等不同情形，将工程建设项目划分为政府投资房屋建筑类项目（划拨土地）、政府投资房屋建筑类项目（出让土地）、政府投资城市基础设施线性工程类项目、企业投资民用建筑类项目和景观风貌重点管控区域内工程建设项目、企业投资（工业、小型工程和带方案出让土地）类项目、标准地出让工业项目、农村住房建设项目7类，编制完成7套审批流程图及《舟山市房屋建筑和城市基础设施工程建设项目审批工作指南（试行）》。
通过受理时先行采取各部门预审的方式，为项目把脉，协助企业明确项目具体办理事项及要求。根据项目具体情况在系统中量身定制唯一流程走向图，同时对企业下一步的办理事项实现系统自动提醒，让企业办事目标更明确、办理更便捷。
在4个审批阶段中分别将审批时间相近、所需审批材料相似的部门推行同步受理、并联审批、限时办结，如在立项用地规划许可阶段将建设项目选址审批、用地预审、项目建议书审批、财政资金筹措意见等相关事项并联办理，从而缩短审批时间，提高审批效率。
精简环节，全方位提升审批效率
取消不合法、不合理、不必要的审批事项，如取消施工合同备案等3项审批事项；合并管理内容相近的多个审批事项为一个审批事项，将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图审查等，将 21项办理事项合并为5个环节办理。以企业投资类项目为例，办理事项由原来81项精简至63项。
通过优化审批阶段、推行并联审批、减少审批事项、要求限时办结、部门自加压力等方式，进一步缩短审批时间，如环保部门将环境影响报告书审批由原来的20个工作日缩减至10个工作日（包含7个工作日的公示时间），规划部门将工程规划许可承诺时间由原来的10个工作日缩减至2个工作日等。
按照方便企业和群众办事的原则，对下级机关有能力承接的审批事项，以下放或委托下放的方式积极推行审批事项同级化，扩大下放或委托下级审批事项40个，通过业务培训和指导，定期或不定期抽查和通报制度，确保下级机关接得住、管得好。
对于地震安全性评价、地质灾害危险性评估、环境影响评价、节能评价等事项，在土地出让前，根据年度土地出让计划，由政府统一组织各相关单位完成区域评估工作，依据区域评价，明确项目准入标准和要求，纳入到用地建设条件，积极推进工业标准地项目。
通过调整审批时序，让审批时序更符合工作实际，如将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证，用地批准手续可在施工许可前完成；将供水、供电、燃气、排水、通信等市政公用基础设施报装提前到施工许可证核发后办理，在工程施工阶段完成相关设施建设，竣工验收后直接办理接入事宜。
完善体系，“五个一”打造集成服务
“一张蓝图”统筹项目实施。基本实现城乡规划和土地利用总体规划的融合，明确了各自管控边界，形成了“一张蓝图”雏形，建立“多规合一”业务协同平台，并完成与工程建设项目审批管理系统对接。
“一个系统”实施统一管理。整合施工图联审系统、“竣工测验合一”办理系统和其他业务办理系统，开发建成舟山市工程建设项目审批管理系统，目前已有13个项目运行。
“一个窗口”提供综合服务。设立工程建设项目审批综合服务窗口，整合各部门和市政公用单位分散设立的服务窗口，统一网上申报、统一出件，形成“一个窗口”服务和管理，解决建设单位在多个部门间“多头跑、来回跑”问题。
“一张表单”整合申报材料。在全省审批事项“八统一”基础上，分阶段实行“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料，完成多项审批”运作模式，解决了建设单位向不同部门重复提交审批材料的问题。
“一套机制”规范审批运行。成立以市委书记、市长为双组长的工程建设项目审批制度改革工作领导小组，建立审批制度改革配套文件15个，明确部门职责，明晰工作规程，规范审批行为。
放管结合，强监管维护市场秩序
推行“双随机、一公开”监管。监管单位随机抽查测绘、施工图联审等中介机构，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，严肃查处违法违规行为。
建立联合惩戒机制。建立诚信档案制度，将企业和从业人员违法违规、不履行承诺的不良行为向社会公开，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。
规范中介和市政公用服务。实行中介机构全程网上监管，明确服务标准和办事流程，规范服务收费。市政公用单位严格按照国家法律法规和有关规定办理业务，公开办理程序，提高工作透明度，严格执行限时办结制度。
整治换新颜 美丽踏浪来
自全省小城镇环境综合整治行动开展以来，舟山市普陀区展茅街道彻底改变了模样，实现美丽蝶变。主城区展现出另一番风貌，抬头不见密密麻麻的“蜘蛛网”，街道上方的天空更加开阔；立面则融入了当地“五匠元素”，展示展茅独特历史文化特色；沿途还有节点景观、仿古长廊、仿古候车亭等点缀，环境面貌和功能设施都得到较大改善，群众满意度显著提高。
舟山市六横镇通过“一加强三整治”，拉高标杆，补齐短板，扎实推进小城镇环境综合整治工作。改造后的葡西风格的建筑立面令人耳目一新，凸显出六横曾经有过的繁华贸易港历史文化底蕴。
以“百年灯塔”著称的舟山市嵊泗县花鸟乡，在小城镇整治过程中注重彰显海岛特色，提升人居环境品味，将小城镇环境整治与发展海岛旅游民宿经济相结合，从严管控特色风貌，不断完善旅游接待服务设施，形成了一批特色鲜明的精品民宿，增强了老百姓的获得感。
全面推行建筑工程“竣工测验合一”
舟山市坚持以问题为导向，针对建筑工程项目竣工验收环节普遍存在的验收部门多、申报材料多、办理程序复杂和企业往返跑腿多等问题，按照“标准统一、联合测绘，以测代核、核审分离，多验整合、依法监管”的思路，全面推行“竣工测验合一”改革。到2018年1月下旬，在全省率先建成“竣工测验合一”信息系统并试运行，浙报舟山国际传媒文化交流中心仅用20天时间完成了以往需要三四个月的竣工验收。省委常委、常务副省长冯飞等省、市领导给予批示肯定，浙江日报、人民网等媒体作了专题报道。
在此基础上，舟山住建局深入推进“竣工测验合一”扩容、扩面、增效工作。目前，舟山市建筑工程“竣工测验合一”改革已经实现验收事项覆盖率、办事效率提升率、全市工程覆盖率和企业群众满意率达到“四个100%”（验收事项覆盖率达到100%、办事效率提升率达到100%、全市工程覆盖率达到100%、企业群众满意率达到100%）的目标，基本形成了可借鉴、可复制、可推广的“舟山模式”。
整合标准，破解了标准不统一问题。由于各部门测绘技术标准不统一，同一项目建设单位需要委托不同的机构进行测绘，形成的测绘成果难以综合利用。测绘、国土等部门在充分调研的基础上，加大政策技术支撑，先后出台了《关于推进舟山市建筑工程“竣工测验合一”综合联测联核工作的通知》《舟山市建筑工程竣工综合联测联核实施指南（试行）》《舟山市不动产测量成果质量审核管理办法（试行）》等文件，仔细梳理规划、国土、住建、消防、人防等部门有关测量要求，明确竣工联测联核坐标系统和测绘内容、精度、成果样式等要求，从根本上解决了各部门测绘标准不统一导致重复测绘的问题，减少了因多头测绘而花费的时间成本。同时，针对市及各县（区）竣工验收事项存在的项目名称、申报材料、办理时限等不统一问题，按照“最多跑一次”“八统一”要求，进行全面梳理和比对规范，形成了全市统一的验收管理标准。
整合服务机构，破解重复机构测绘问题。加强对现有测绘机构的扶持和培育，提升综合联测联核服务能力，有3家测绘机构通过增加设备和技术人员实现了资质增项，有2家测绘机构通过业务合作提升了综合联测联核能力。开展对全市测绘机构的梳理，同时引入市外优秀测绘机构，经过报名、审核、公示等环节，确定10家测绘资质单位纳入舟山市建筑工程“竣工测验合一”综合联测联核机构示范名录并发文公布。加强对联测联核机构的资质、信用和成果质量监管，率先建立了示范名录考核和动态管理机制。建设单位可从建筑工程竣工综合联测联核机构示范名录或自行选择联测联核机构，按照竣工测绘统一标准进行统一测绘。
整合管理数据，破解部门各自为政等问题。市住建局牵头搭建了市“竣工测验合一”信息系统管理平台，并纳入县（区）管理系统，实现全市管理平台信息共建共享。以投资项目竣工验收流程为主线，梳理出规划、住建、消防、人防、国土等19个主管部门和单位的监管职能，实行竣工验收环节网上办理。由市信息技术中心牵头破解大数据支撑难题，以政务云平台为基础，采用云技术实现各政府部门之间投资项目竣工验收阶段数据的政务共享应用，已完成发改投资项目在线审批监管平台2.0系统、审批电子证照库系统、电子印章系统、施工图联合审查系统等对接工作。有关部门抓紧做好了2012年以来建筑工程审批资料的搜集、整理和上传工作，切实打破信息壁垒，实行“一网受理、数据共享、网上联办”。企业申报材料由原来的110项精简至32项，也无须在10多个部门来回跑，彻底改变了建筑工程竣工验收方式。
整合办事流程，破解审批效率低等问题。市住建局会同市审招委、市测绘与地理信息局、市国土资源局、市消防支队、市人防办、市气象局、市档案局等单位，编制了《舟山市建筑工程项目联合竣工验收工作指南（试行）》。以不动产登记和建筑工程质量竣工验收备案为主线，科学设计《舟山市“竣工测验合一”工作流程图》，将竣工验收涉及的21个事项全部纳入联合验收流程，实现了竣工验收环节体外无循环。针对存在的审批事项互为前置、审批时限长等一系列问题，市住建局先后召开10多次需求事项协调会，将国土、规划、园林、房管、特检等互为前置的环节进行全面整合，优化了国土部门土地出让收益缴费与规划部门建筑计容面积确认之间的关系，取消了园林绿地率复核作为规划核实前置事项，理顺了物业验收和特种设备检测验收的关系等。通过减少串联环节、压缩办理时限，建筑工程联合验收由原来的90个工作日缩短至17个工作日，实现了建筑工程竣工验收全流程、多层级、多部门“最多跑一次”的理念和目标。◆